中建政研:PPP 模式在我国智慧城市建设领域的应用与发展
近年来,国家多部委发布了《国家新型城镇化规划(2014—2020)》《关于加快推进“互联网+ 政务服务”工作的指导意见》《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》等多项政策文件,提出到2020 年,我国将建成一批特色鲜明的智慧城市。政策的出台促进了我国智慧城市建设进入了一个新阶段,“智慧城市”和“信息惠民”等信息化手段成为推动
互联网 · 2017-04-07 16:59
  近年来,国家多部委发布了《国家新型城镇化规划(2014—2020)》《关于加快推进“互联网+ 政务服务”工作的指导意见》《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》等多项政策文件,提出到2020 年,我国将建成一批特色鲜明的智慧城市。政策的出台促进了我国智慧城市建设进入了一个新阶段,“智慧城市”和“信息惠民”等信息化手段成为推动新型城镇化建设的重要抓手,通过新技术提升城市的综合管理效率和水平并解决与民生相关的实际问题成为新的发展趋势,国家智慧城市建设与发展上升到国家战略层面。
随着智慧城市建设的深入开展,政府自建自营的传统模式已经远不能满足发展需求,再加上地方政府负债高企,在《预算法实施条例》和《地方政府一般债务预算管理办法》(财预〔2016〕154 号)文件等法律法规出台实施后,地方政府财政支出能力有限,资金之困成为阻碍智慧城市建设发展的一大难题。为此,财政部发布的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》文件精神指出,要尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式(PPP)发展的制度体系,以适应新形势下的发展需求。因此,PPP 模式引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注,将市场机制引入智慧城市建设已经成为必然选择。PPP 模式被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药,如何应用好PPP 模式成为智慧城市建设的热门话题。

  PPP 模式下智慧城市建设是一项复杂的系统工程,所需资金巨大,涉及政府、社会资本和公众利益等多元主体,涵盖投融资、建设、运营维护、监管等智慧城市项目全生命周期。

一、PPP 模式在智慧城市建设领域发展中作用

1. 充分实现财政资金的最佳价值

首先,通过社会资本方的竞争性选择来加强垄断领域的竞争,为项目的设计、建设到运营整个生命周期提供持续的激励;其次,利用社会资本投资方的专业资源和创新能力,提供质量更高、效率更高和更有创造性的服务,带来更富创新性的收入来源;再次,将部分风险转移给更有控制能力的社会投资方;最后,促使政府方和社会资本方对各自的风险和成本进行全面、长期的考虑,以最低的长期经济成本在项目期限中持续提供优质服务。

2. 弥补政府财政资金的不足

智慧城市建设项目投资大、周期长,而当前许多地方政府债务负担较重,没有能力提供充足的资金。为解决公共需求与资金之间的矛盾,政府需引入多元化社会投资,为破除融资困境提供新渠道。PPP 模式被引入智慧城市建设后,为换取特许经营权,社会资本方将承担大部分的资金投入,同时企业承担了大量政府性债务,既解决了建设资金不足的问题,也缓解了政府增量债务;此外,在逐利动机的驱动下,社会资本方将充分利用其优势,在尽量短的时间内实现项目盈利,有利于政府存量债务的消化。

3. 提升智慧城市服务的水平

在PPP 模式下,为保持全面信息化、高度智能化、更加精确化、非常人性化的可持续公共服务,实现投资的最大收益,同时也为提高自身商誉,社会资本方必须具有满足用户需要、提升服务水平的内在动力。同时,社会资本方所具有的商业头脑和管理经验,专有技术和专业人员以及类似项目的经历和经验,为服务水平的提升提供了客观支持。

4. 降低智慧城市建设运营成本

对于社会资本方而言,降低成本以获得更大的利润是其可持续性发展的动力,PPP 模式可以充分利用这一特性,激励社会资本方通过制定最佳方案、适用规模经济、创新性技术和更加灵活地采购与缔约方式,降低一般管理费用,以提高效率和降低成本。

二、PPP 模式下智慧城市的发展趋势

随着各类智慧城市参与者的积极涌入,以及政府数据的不断开放,我国的智慧城市将呈现出以下发展趋势。

1. 互联网企业参与数量大幅度增加

互联网企业将会以行业应用和云计算为切入点,通过开放的合作模式推动智慧城市的建设。同时,国家层面将通过财政改革,以购买服务的方式向社会资本方支付可用性服务费,作为项目发起人推动智慧城市的发展。目前,中国智慧城市建设呈现合作大于竞争的特点,智慧城市的建设是一个庞大的系统工程,其中涉及多层面和多领域问题,需要生态系统中的各类厂商共同合作,尤其在通信端口要展示开放性的姿态才能做好智慧城市,通过建设模式的创新促进生态系统的衍变。

2. 政府与社会资本合作成为主流

智慧城市是城市信息化的一种形态,是包含全新要素和内容的城镇化发展模式,政府既抓管理又管运营,极易导致城市发展财政不足、可持续发展乏力、管理效率低下等诸多问题。借助民间社会资本的力量,将市场机制和经营理念引入城市建设管理,既拓展城市管理的综合资源,又提升城市综合管理的能力和质量。事实已经证明,政府与社会资本合作(PPP)模式比政府投资为主的方式更有利于智慧城市建设实施,未来智慧城市发展的这种趋势将更明显。

3. 智慧社区将成为智慧城市发展的切入点

智慧社区作为智慧城市的重要组成部分,是城市管理、政务服务和市场服务的载体。随着智慧城市技术手段的普及,智慧社区的项目也会快速发展。各企业将会加快在智慧社区行业的布局,智慧社区将成为争夺亮点,随着商业模式创新、技术推广和数据沉淀竞争会日趋激烈。

4. 大数据发掘将提升智慧城市体验 

随着智慧城市数据中心建设中云计算概念的加入,数据中心的云化技术能够更好地提升数据中心海量数据的支撑能力,在整合智慧城市平台建设中,通过大数据发掘等方式实现智慧城市的体验明显提升。

5. 信息安全将成为智慧城市建设的战略重点

在智慧城市的建设过程中信息资源是重要的组成部分,其建设的成效将会直接影响智慧城市的体现。而信息安全作为辅助支撑体系,是智慧城市建设的重中之重。如何建设信息安全综合监控平台,如何强化信息安全风险评估体系,将成为智慧城市建设的战略重点。政府方面应该着力将智慧城市基础设施分级分类,继续深化在网络基础设施及信息资源方面的安全防护;企业方面应该加强产业合作,形成合力,推动中国安全信息产业的发展。

6. 智慧城市标准体系将不断完善

在国家标准化管理委员会和国家发改委的指导和协调下,智慧城市标准体系由总体框架、支撑技术与平台、基础设施、建设与宜居、管理与服务、产业与经济、安全与保障等七个类别的标准构成。国家标准化管理委员会以技术要求类标准为主,正式立项开展标准研制的智慧城市标准有15 项,已经取得了重要成果。

7. 原有的城市信息基础设施将全面升级

伴随着“宽带中国”战略的落实,我国宽带网络覆盖范围不断扩大,传输和接入能力不断增强,无线通信网络覆盖率显著提升,三网融合取得显著进展,为智慧城市建设奠定了坚实的基础。

三、PPP 模式下智慧城市建设存在的问题

1. 我国智慧城市建设处于探索阶段,各方面需进一步完善

1)发展路径呈碎片化,整体性不足。智慧城市的建设发展目标应根据城市特点科学定位,理性安排发展次序,明确发展重点,以城市发展需求为导向,把握建设智慧城市的正确路径。

    2)信息资源整合缺少标准法规保障。数据是智慧城市建设的关键要素,整合资源是智慧城市建设的核心内容,信息孤岛成为资源整合的障碍。因此需加强行政体制改革,以法律、标准为依据,强有力地推进协调机制以打破信息垄断。

    3)终端智能硬件设施滞后影响了智慧城市的整体推进。信息基础设施建设水平、三网融合、数字鸿沟、移动盲区等现象存在,城市精准化运行管理的支撑力度有限。
    4)本土智慧城市集成商实力薄弱,本土企业相对外资企业的优势不明显。

    5)技术应用对产业的带动效应不明显。应用项目、信息技术在各产业、领域的规模效应尚未形成,地方政府投资乏力,在各种因素的综合作用下,智慧城市对产业发展的带动效应不明显。

    6)网络信息安全面临严重威胁。重要信息和个人信息容易受到网络黑客的攻击,信息安全突发事件的协同响应能力急需提升。

2. PPP 模式下直接投资收益更加具有价值隐性,给政府与社会资本方带来诸多迷

    1)PPP 模式不仅仅是一种融资渠道,更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前仍有些地方政府仅把PPP 视为一种融资工具,大力推广PPP 模式的目的是替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本方,而社会资本方自主权益受到影响,势必会降低合作意愿。因此,地方政府应摒弃传统发展观念,以平等协商为准则,互相监督,强化合作,发挥社会资本的效率优势。

    2)收益不明导致政府与社会资本难达共识。收益预期不可控是造成政府与社会资本对智慧城市PPP 项目参与热情不高的根本原因。我国智慧城市发展目前还处于探索阶段,很多项目没有成熟案例可以借鉴,而相关标准的缺失也导致客观评价依据缺乏,另外存在的其他不可控因素也会使收益时间不确定,收益达不到资金预期。政府有责任承担兜底风险,但因收益不明确导致政府可能承担的兜底金额无法明确,这无疑也影响了政府在引入PPP 模式推进智慧城市建设上的积极性。

3)PPP 法规体系不健全导致无法有效约束政府失信行为。在智慧城市PPP 项目失败案例中,存在地方政府单方面违约,社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益,导致出现社会资本利益受损的情况。如签约后重复谈判、降低承诺价格、拖欠项目公司经费,最终导致项目失败。

四、PPP 模式在智慧城市发展中的关键要素

1. 智慧城市PPP 项目产出标准

产出标准是绩效监控和支出机制的依据,PPP 项目投资商、运营商、建造商等最终需要向政府购买方和消费者提供优质的服务成果。政府部门须仔细考虑自己购买服务的质量、数量以及长期提供服务产品或服务的价格,特许经营期,项目的可持续性,政府的收益等方面产出指标;同时,还需明确各项产出指标的定性或定量评价效果。

产出标准在采购服务前就要确立,这对政府能力确实是一项挑战,也是项目成败、能否找到合适的合作伙伴的关键。政府不仅需要想明白自己到底要什么,是设施还是服务,还要弄清楚市场到底有无能力提供所需服务。所以,产出标准一般需要满足标准要明确、服务的成果可测量、企业能提供、企业可以做到、政府可以定期及时检查等要求。在三公原则下,政府也可邀请有合作意向的社会资本方共同参与确定产出标准。

2. 智慧城市项目技术方案的可行性

1)提供整体性的解决方案实现系统集成早期的智慧城市建设普遍存在设计分散、各自运营的特点,如公安部门负责建设智能监控系统,行政服务中心牵头优化网上行政审批系统、卫生部门负责智慧医疗等,系统之间由于标准、技术、体制机制等一系列问题,很难成为协同高效的整体,从而降低了运营效率。在PPP 模式下,从规划设计、建设、运营服务等各个环节都会交由社会资本方,由其提供一揽子解决方案,进行统一投融资、建设、运营布局和维护。比如一些智慧城市建设走在全国前列的城市,就是采用整体解决方案,从顶层设计入手,结合区域优势,全面规划“安全、电力、医疗卫生、水资源管理、交通和服务型政府”6 大系统,从而实现城市整体数据共享,大幅度提高了智慧城市的运营效率。

2)建设开放性的信息平台大数据时代的信息和数据在智慧城市的建设和运营中扮演着重要角色。“信息孤岛”现象的出现是出于信息安全的考虑,也是城市管理本身体制造成的问题。大数据是智慧城市运营的基础,没有开放共享的数据支撑就谈不上真正的智慧城市,因此运用开放式的信息服务平台,实现数据共享是必然趋势。

3)注重实用性的建设理念国家发展改革委联合七部委发布的《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》中明确提出“以人为本,务实推进”的基本原则,强调智慧城市建设要突出为民、便民、惠民。实用性的要求决定了在智慧城市的建设须因地制宜、量体裁衣,充分考虑城市的实际需求,发挥城市的优势资源和个性特点,避免照搬照抄。比如智慧医疗、社保、交通、防灾、社区、校园等方向的发展。

4)推进融合化的发展路径促进产业升级建设智慧城市可以有效带动电子信息产业、制造业及服务业等领域的快速发展,还可以有效改善企业发展环境、提升企业运行效率,强调城市整体的产业规划有机结合,以智慧城市建设带动产业升级,通过产业升级促进智慧城市建设向更高层次发展。

3. PPP 模式下融资的可得性

1)上层交易结构设计智慧城市的建设和运营主体究竟应该是谁,在这个问题的认识上很多试点城市走过一段弯路。建设初期,由于盲目跟风,很多城市没有经过认真论证,全部由政府主导、地方财政出钱,这就造成一些公共信息服务平台、智慧交通等投入资金量比较大的领域,由于地方财政资金难以持续地承担项目建设和后续运维费用而中途搁置或者不能正常发挥功效。实践证明,在资金、技术、管理、人才、服务、基础设施等诸多要素都受到制约的前提下,要想确保智慧城市的建设运营具有可持续性,须摒弃政府部门大包大揽的传统观念,引进更多的社会力量一起参与、共同推进,采用联合建设运营的多元化发展模式。观念的转变带来的是模式创新,其中比较典型的是PPP 模式,政府或其出资代表与社会资本方共同出资成立项目公司,另一方面政府授权行业主管部门为实施机构与项目公司签订PPP 项目合同,并监督项目公司的规范运作,借助社会资本或项目公司先进的技术、管理理念、人才、资金、服务,在项目全生命周期内向社会公众提供优质的可用性服务,通过政府购买服务方式,支付可用性服务费和绩效运营服务费,鼓励社会资本投入。

2)PPP 模式下运作方式的选择在考虑PPP 模式下运作方式的选择时,应综合考虑智慧城市项目的回报机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、资产权属等因素,根据项目运作方式的决定因素选用适宜的运作方式;根据财政部《关于印发政府和社会资本特许模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113 号)的规定,主要包括委托运营、管理合同、建设- 拥有- 运营和建设- 运营- 移交等模式。

3)交易结构的投融资结构在智慧城市项目识别准备阶段,通过评审专家对当地政府财政支出能力的论证,客观评价地方政府支付信用基础,是否有能力承担支付责任,经论证当地政府的财政支出能力在规定的范围内的,按照《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》国发[2015]51 号文件精神,确定项目资本金金额,通过对项目资本金的明确,项目公司通过合法的融资工具筹集债务性资金,项目投融资结构的合理设计可以在一定程度上减轻财政压力、减少财政支出,同时减轻社会资本方的融资压力,有效地解决建设和运营维护中的资金难题。

4)项目资本金及股权结构政府结合财政支出的能力情况明确资本金出资金额或出资比例,与社会资本方共同成立项目公司,通过股东协议书和项目公司章程的约定,形成合作伙伴关系,同时为社会资本方或项目公司的融资提供增信的措施。

5)项目回报机制合理化设计由于智慧城市项目的公益性较强,加上我国智慧城市的发展处于探索阶段,在智慧城市的系统中只有部分子系统具有使用者付费基础的特征,大多数子系统为纯公益性质,无使用者付费基础;加上国家及智慧城市行业还未制定相应的收费标准,因此我国智慧城市项目在PPP 模式下采用政府付费的回报机制,运营期间,政府依据项目公司的运营维护及绩效考核情况,合理考虑运营维护成本及利润,根据项目公司提供的公共服务情况,通过绩效考核的方法向项目公司支付可用性服务费和运营绩效服务费,使项目收益具备可行性。

6)绩效监测与支付智慧城市项目在PPP 模式下的绩效监管主要由两项制度完成,即绩效监控和支付机制,作为对PPP 项目“物超所值”的闭环,绩效管理的原则、内容和方式也要在社会资本方采购阶段确立。绩效监测依照产出标准而实施,绩效监测主要是围绕服务的可得性进行,由政府部门提出服务的可得性要求,在实施过程中对服务可得性进行监测,最后由政府部门根据服务可得性完成状况进行支付。

绩效监测一般由政府或政府委托专业第三方实施,政府与社会资本双方在采购谈判的过程中就要约定绩效监测的制度或标准,包括监测的主体、内容、方式、频率和费用等,并在合同中加以明确。绩效考核制度或标准可从定性和定量两方面进行科学周详的考量,如承包商提供服务并达标,会获得绩效得分;而如果未提供服务或提供服务未达标就可能扣分;对承包商而言,扣分意味着收益损失,承包商需要及时改正,否则,政府授权实施监管机构会对承包商进行层层加罚和扣分。

支付机制也依照产出标准实施。它是PPP项目最鲜明的特征之一,是确保项目操作风险向服务的提供者进行成功转移的关键要素,也是PPP 项目合同最重要的部分。

7)风险识别与分配

在PPP 模式下智慧城市项目涉及政治风险、建设风险、运维风险、宏观经济风险及其他风险,其中政治风险主要指本国内部和外部的政治状况和政局稳定性,政府对智慧城市PPP 项目的支持程度,税收政策变化等;建设风险包括设计变更、缺陷,技术不成熟,建设成本超支,工期延误,工程质量不过关等;运维风险包括运维费用超支,保养维修费用超过预期,设施设备运行异常,运维人员造成运维不达标等;宏观经济风险包括国家汇率波动,通货膨胀率的波动,货币风险等,该类风险会直接影响到项目财务成本、偿债能力和股东利益。

智慧城市项目涉及各类潜在风险,在风险共担的原则下,按照风险分配优化、风险收益对等、风险可控的原则,由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险;在政府和社会资本方之间合理分配项目风险,一般情况下法律、政策和最低需求等风险由政府承担,项目设计、建造、经济和运营维护等商业风险由社会资本方承担。政府和社会资本方之间实现最优风险分配并不是指政府风险转移的最大化,而是指在承担一定风险的情况下,实现项目价值最大化;因此,并非所有的风险都由社会资本方承担,在风险转移水平的变化区间内,经分析及测算,选择最优风险转移水平,最终实现整个项目价值最大化;以PPP 项目合同为基础,通过约定的方式在项目合同协议中明确具体项目风险,在风险分配时应遵循风险与收益对等的原则,合同条款中应关注风险管理成本和风险损失承担的责任主体、计算方法和支付方式,在尊重其获得与风险相匹配的收益水平的权利。

PPP 模式下智慧城市项目实施期限较长,一些风险可能会出现政府和社会资本都无法预料的变化,导致风险发生概率上升或财物损失增加,在项目协议中,应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限,不能由某一方单独承担超过其承受能力的风险。

4. 项目经济效果评价与财务测算

智慧城市项目在PPP 模式下其财务评价效果如何,从财务可行性的角度应用财务分析的各种方法,对可行性研究报告及其他相关数据和国家法律法规的规定,分析影响收入、成本、费用和利润以及各项比率的因素,全面分析各个因素对某一个经济指标的影响; 需要将当期的各种绝对指标和相对指标与历史数据进行比较,在经营状况和经营成果的发展变化中寻求其变动的原因,力求预测出项目未来的发展趋势。

在智慧城市PPP 项目中,财务分析建立在项目财务效益与费用估算的基础上,分析项目的财务生存能力、盈利能力、偿债能力,进行项目财务评价时,财务报表是进行财务评价的主要依据,财务分析通过编制财务分析报表,计算财务指标判断项目的财务可接受性,明确项目对财务主体及投资者的价值贡献,为项目决策提供依据。财务的效益和费用分别在经营收入和总成本费用中进行分析和计算,在此基础上进一步进行财务评价指标分析。

1)项目财务生存能力指标:净现金流量、盈余资金。

在PPP 项目中,现金流的活跃性是反映项目生存能力的重要标志,分析财务报表的现金流在资本市场考核项目是否具有融资的可行性的要素之一,通过考察项目计算期内的投资、融资和经营活动所部所产生的各项现金流入与流出,计算净现金流量和累计盈余资金,分析项目是否有足够的净现金流量维持正常运营,现金流分为全部投资现金流和社会资本投资现金流,以实现财务可持续性。

2)项目盈利能力指标:折现率、项目财务内部收益率、资本金内部收益率、财务净现值、贷款利率、合作周期、项目投资回收期。在盈利能力分析中,一般先进行融资前分析,在融资前分析结论满足要求的情况下,初步设定融资方案,再进行融资后分析;融资前分析考察的是全部投资作为计算基础,排除了融资方案变化的影响,从项目投资总获利能力的角度,考察项目方案设计的合理性,融资前分析计算的相关指标,作为初步投资决策与融资方案研究的依据和基础。融资后分析以融资前分析和初步的融资方案为基础,考察项目在拟定的融资条件下的可行性,分析中以动态分析为主,静态分析为辅;首先确定现金流入与流出,编制项目资本金现金流量表,利用资金的时间价值的原理进行折现,计算项目资本金财务内部收益率指标和财务净现值,考察项目资本金可获得的收益水平。

3)项目偿债能力指标:资产负债率、流动比率、速动比率。根据资产负债表的数据,反映债权人发放贷款的安全程度和衡量企业流动资产的短期债务到期以前可以变现或立即用于偿还的流动负债能力,反映流动财务状况的比率之一,判断企业的偿债能力。

4)财务假设:在财务分析过程中是非常重要的一个环节,以项目的资本性投入为出发点,以项目的资本获利能力为评价标准,计算项目经营期内净现金流量的贴现值为基本方法,按照规定的项目期限确定期限,经营期结束后项目资产清理残值为零,直接按税收法规的规定报表进行财务分析计算。

5. PPP 模式在智慧城市发展中的核心要素归纳

北京中建政研信息咨询中心结合成功落地实施的智慧城市PPP 项目实战经验和同行业失败案例分析,总结出影响PPP 模式在智慧城市建设领域应用成败的核心要素如下。
其一,政府与社会资本之间的信任度是关键,即政府方和社会资本方之间关系好坏、信任度高低是决定PPP 项目成败的第一个关键因素,PPP 好比一场政府和社会资本合作的婚姻,那么,这场婚姻的成功或者失败,毫无疑问首先取决于双方的关系好坏和信任度高低。

在项目实施过程中,有的政府方和社会资本方之前已有所接触,互相已有相当了解、信任,该项目又符合国家有关政策,而政府推广应用PPP 模式,还有专项推广、奖补资金,双方经过友好协商,决定采用PPP 模式进行合作;对当地政府来说,该社会资本方是本地政府之前成功引入的战略投资者,长期合作伙伴;对社会资本方来说,当地就是一个家,或者像家一样的需要深耕的一块土壤,目前政府开放公共服务领域供社会资本投资,增加了投资机会,双方愿意对有关项目按照PPP 模式继续合作,虽然该项目目前面临不少具体困难,但由于双方合作意愿强烈,一定会想方设法克服困难,成功率相当高。

现实中并不是所有项目的合作双方早已相互熟悉,大多得经过一个相识、相知、沟通、了解和互相比选的过程。目前地方大多数项目都类同于这类项目,处于“识别”或者“准备”阶段;政府有项目,而社会资本方有资金、先进的技术、管理,双方寻求合作是正常的,但有的项目是长期不停磋商,连个初步意向也难定,有的项目本身条件太好,挑花了眼;有的项目条件差,别人看不上就走了;还有就是不上心或者心理状况欠改善,导致敷衍了事、挑东捡西、有花无果,最终难以建立成熟、稳定、互信的合作关系;简而言之,在维护己方核心利益的前提下,双方关系好了、信任度高了,遇到困难,克服困难也得搞成;反之,如果关系不到、信任不足,不是困难的事情也可能被当成困难,步履维艰。

其二,政府方和社会资本方的综合实力。这句话在PPP 项目实践中“实力决定一切”。社会资本方在业内资金、技术、管理、设计、施工、维运、人脉关系综合实力强,承接项目来就会攻城略地;社会资本实力不足,与规模较大的PPP项目要求不匹配,“小马拉大车”,项目进展势必困难重重,“门当户对”原则在PPP 实践中非常重要;政府方面实力强,领导层团结一致谋发展,政治生态长期和谐稳定,投资环境、经商环境优越,久而久之则商贾云集、项目落地率高;因此对政府方来说,一定要把好同类项目市场的预测和社会资本方的资格预审关。

其三, 项目本身的质量、价格、性价比、收益率等要素很关键。PPP 项目合作期限长达10~30 年不等,6%~8% 左右的项目财务内部收益率只是一个参考,而“逐利”是资本固有的特性,在PPP 模式下允许社会资本获得合理的利润而不允许暴利,因此政府与社会资本方在合作过程中,社会资本追求增加收益,降低成本实现赢利预期,稳定收益保底收益获得赢利保障,而政府则要实现社会效益最大化。

智慧城市项目现阶段处于探索阶段,PPP 模式下智慧城市项目基本属于“公益性”类,加上项目情况复杂、进展缓慢、成功率低;必要性不足、需求不紧迫、可行性差、政府或部门态度不积极、备选项目投资额较大、投资期较长、前期准备方面困难较多、预计运营期收益不确定性较高、预期基本无收益,加上当地政府无补偿性资源或补偿不足等。处于少量使用者付费或无使用者付费状态,无法保障社会资本方投资成本的回收和合理回报,社会资本投资积级性不高,因此社会资本要获得相当稳定而有保障的收益,除了政府给予优惠政策及给予补偿性资源外。因此智慧城市PPP 项目能否成功推出,与项目本身的“质量”“价格”、收益率密切相关。

其四,PPP“人”至关重要,人的能力和态度对能否做成事情无疑起到相当重要的作用。首先是能力,政府与社会资本方发挥组织、领导、执行能力的前提之一是首先要懂得PPP 的相关政策与内涵,懂得怎么做PPP 和操作规程,懂得怎么指导有关部门、单位、机构、企业做PPP,懂得怎么回答有关从业人员提出的问题;其次是态度,对待PPP 的态度。态度决定一切,对PPP 持积极态度的地方领导、部门单位人员可能冲在PPP 工作的前线,抓具体工作、遇到问题进行分析、想办法解决问题;持相对消极态度的人可能就先观望、不着急做、慢慢来、甚至不来参与。

其五,注重制度建设,从“补建设”向“补运营”逐步转变,提升城市整体效率出发,转变经济效益,对社会效益好,操作规范性较强的智慧城市PPP 项目给予适当补贴,制定收益标准和收益细则。项目实施过程中验收标准和移交标准明确,避免政府和企业就验收或移交细节纠缠不清;其次是收益细则,在收益达不到约定的情况,政府负责兜底;笔者认为,相关主管部门应出台优惠政策,例如允许项目公司进行广告、商业等开发,让社会资本方感到有利可图,这样才能吸引社会资本。此外政府应考虑允许保险基金、社保基金、住房基金、等大型基金和资产证券化融资工具用于投资智慧城市PPP 项目,放宽这些基金的投资限制,不仅能够改善智慧城市投资不足的局面,而且能够大大缓解各种基金的经营压力。此外,还要增强服务意识,建立各相关部门之间并联式的项目管理模式,超前做好智慧城市项目系统规划设计、功能定位、投融资方案、规划设计条件等方面的工作,对项目起导向作用。

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