公路收费体制的困局与变革方向
《收费公路管理条例》修订稿8月20日结束征求意见。在一个月的征求意见过程中,引发争议最大的是“长期收费”。修订稿提出,政府收费公路中的高速公路不再规定具体的收费期限,以实际偿债期为准,确定收费期限,债务偿清后将实行养护管理收费。
京华时报 · 2015-08-24 10:18

  

公路收费体制的困局与变革方向

 

  漫画张建辉

  《收费公路管理条例》修订稿8月20日结束征求意见。在一个月的征求意见过程中,引发争议最大的是“长期收费”。修订稿提出,政府收费公路中的高速公路不再规定具体的收费期限,以实际偿债期为准,确定收费期限,债务偿清后将实行养护管理收费。

  从收费期限届满必须终止收费到债务偿清后收取养护费,高速公路收费或将长期化、制度化。为什么会出现这种变化?长期收费的法理性是否充足?是否涉及重复收费?这些疑问背后,不仅折射出部门立法与公众立场出发点的差异,也折射出围绕收费公路的建设、运营和养护,由历史和现实共同结成的复杂利益格局。不对这些进行梳理,就无法厘清公路的公共属性与收费体制间的关联,就无法对高速公路收费长期化的是与非做出清晰判定。

  现行收费体制的背景与困局

  对新版《收费公路管理条例》来说,其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性,还包括能否对收费公路的利益格局予以适当调整。

  公路具有公共产品的所有特征,理论上应当由政府财政承担相应费用。政府财政取之于民,因此公众从公路的建设环节开始其实已进行了购买,如果公众在使用公路时需要二次购买,相当于变相加税。就此而言,公路不应收费。但是,从中国的公路发展历程来看,早期公路建设期间由于政府财政紧张,公路的建设与运营主要依靠市场融资完成,由此形成的债务关系必须通过让公路成为市场主体的方式解决。于是,借钱修路、通过出租公路运营权还债成为中国公路建设的基本模式。这种模式赋予了公路收费最大的法理性:能否欠债还钱,事关能否遵守基本市场法则,甚至事关地方投资环境优劣。

  在公路由公共产品转化为利益主体之后,将公路的运营权剥离出来作为还债平台就成为必然选择。同时规定收费期限,意在解除债务关系后重新厘定公路的公共属性。

  随着形势的变化,上述设计面临严峻考验。一方面,近年来高速公路建设进程加快、建设成本不断攀升,基于以前的价格标准测算出来的收费期限已无法按时偿清贷款。根据交通运输部发布的《2014年全国收费公路统计公报》,2014年全国收费公路亏损1571.1亿元,比2013年增加240%,除西藏、海南两省区没有收费公路外,其他29个省区市中25个省份2014年收费公路出现严重亏损。这意味着收费公路亏损已成地方债务危机的一个主要风险源。如果继续按照过去按期限收费的方法行事,高速公路亏损就可能演变为更大危机。另一方面,随着公路在地方经济和社会发展中所起的作用越来越大,因债务关系而生成的公路利益的内涵也在不断演变:地方政绩需要建设公路体现,地方财政需要公路收费提供支持,不法寻租需要公路作为通道。在这种情况下,公路收费不仅是保证地方债务危机可控的需要,也成了诸多寄生于公路的利益诉求的惯性需要。

  因此,对新版《收费公路管理条例》来说,其命题不仅是解释清楚调整公路收费的合理性,还包括能否遏制地方债务风险和金融风险,能否对收费公路的利益格局予以适当调整,使之向有利于公共利益的方向倾斜。能否体现这种政策意图,决定着公众对新版《收费公路管理条例》的认可程度。

  修法的政策导向与现实阻碍

  只有把维护公共利益放在修法首要位置,再对照现实提出债务问题的解决之道,才能消除争议,作出能令公众信服的解释。

  公共事务立法必须体现公共立场。对于公路来说,能否提供基础性、均等化的公共服务应处于修法的首要位置。早在4年前,交通运输部就曾透露,将通过构建收费和不收费两个路网体系,满足基本公共服务需求,其中占全国公路总里程96%的公路将免费使用。新版修订稿继承了这一思路,强调全国公路网中占公路总里程97%左右的普通公路是主体,未来收费公路将集中在占比3%的高速公路。也就是说,高速公路长期收费无碍公路主体兑现公共属性。但是,尽管新版条例体现了重视公共服务的政策导向,在现实情境中却很可能遭遇种种阻碍。

  首先,目前不仅高速公路在收费,一级公路、特许经营公路也在收费,按规定不应收费的次等级公路收费也屡见不鲜。如何迫使这些收费公路停止收费,将收费权集中于高速公路,新版条例既无时间表也无配套方案准备。这意味着,公路乱收费现象无法得到遏制,有法理支撑的高速公路收费理直气壮,没法理支撑的非收费公路照收不误,只会进一步削减公共利益。

  其次,表面看“用路者付费”的原则符合市场规律,但价格体系并非市场决定,而是收费公路利益链条决定的。

  高速公路的价格基础主要由借贷修路时形成的债务、运营和养护费用决定,但债务数据、营收数据、养护成本等公众一无所知。在公路管理部门公布的数据中,甚至出现过前一天还严重亏损,第二天就改为盈利这样令人疑窦丛生的“技术失误”。不光是财务数据模糊不清,不少收费公路的产权关系也是如此。为了避免收费期限终止后利益流失,不少收费公路通过改扩建、产权转让、上市交易等方式让产权和债务关系变成了外界难以探知的“黑洞”。在市场难以发现价格、监督运营、矫正错误的情况下,“用路者付费”实际上等同于为黑洞买单,这显然不能称作公平交易。

  第三,尽管新版条例针对过去的不当行为作了一些规范,但多是原则表述而缺乏实操手段。比如,规定不收费公路资产不得转让和上市交易,但如何保证公路产权转让时的资产评估真实可信,如何防止地方政府部门因地方利益需要变相转让公路资产没有说法。类似漏洞还有不少。

  缺乏对公共利益的刚性保护,缺乏对公路既得利益者的刚性规范,这是修订稿引发争议的主要原因。只有把维护公共利益放在修法首要位置,再对照现实提出债务问题的解决之道,才能消除争议,作出能令公众信服的解释。

  公路腐败的反复发作与解决之道

  除了市场可以自行负责的公路,地方政府都应成为责任主体,负起解决公路网产权、债务、财务不透明、控制债务风险等责任。

  客观看,无论是现行公路收费体制还是即将改版的收费体制,都无法彻底解开公路上的利益链条。既要合理疏导现有利益格局,又能保证公共利益不被侵蚀,唯一的办法是赋予修法更高的权限,并将其纳入整体改革进程。

  从修法程序看,《收费公路管理条例》尽管属于部门立法,但涉及的利益范围已非行业、系统可以容纳,因此,在部门提出修法文本后,有必要通过人大审议以确定其法理性依据是否充足。在修订稿引起很大争议的情况下,避免部门立法的狭隘利益取向,尽可能保证公共利益就显得更加必要。

  从修法触及的税费体制看,将其纳入整体改革议程也是必要的。许多人认为在缴纳车辆购置税和燃油税后还要缴纳通行费,有重复收费之嫌。目前成品油消费税中交通转移支付资金能满足现有普通公路一半的养护管理资金需求,这意味着燃油税确实包括了通行费用。不重复收费,要么重新考量高速公路收费的合理性,要么调整燃油税税率。而从宏观层面看,车辆购置税和燃油税税率的制定,不仅与公众出行权相关,更涉及保护环境、节约油气资源、支持农业渔业生产等一系列考量,这同样属于公共利益。避免这种税收制度上的内部矛盾,需要更高层面的立法权加以协调。

  从更深层面看,公路收费还涉及央地关系的调整。过去公路乱收费现象之所以屡禁不止,原因就在于部门条例无法有效实现法定效力,撼动寄生在公路上的地方利益。在地方政府与收费公路网已结成稳固利益共同体的情况下,单靠审计部门事后监管,显然力不从心。多年来公路管理体系腐败案件反复多发,发出的警示是,现有监管体系不足以揭开收费公路的利益黑洞。

  解决之道不是没有。公路收费的法理性,主要建立在控制债务风险上。目前,地方政府自行发债的试点如火如荼,让地方政府成为责任主体是改革亮点。解决公路收费乱象,可以借鉴这一思路。无论是政府性收费公路还是其他性质的收费公路,除了市场可以自行负责的公路,地方政府都应成为责任主体,负起解决公路网产权、债务、财务不透明、控制债务风险等责任。如此才有可能变事后监管为事先、事中监管,避免地方公路债务由全国用路者买单。这也可以成为建设良性央地关系的一个破题之处。

  收费公路的改革方向与细节完善

  防止公路收费长期化滥觞为对不合理利益链条的巩固,除了引入改革能量,还需要以完善细节作为实施的必要前提。

  改革是解开公路收费利益结的出口,但深层次的改革需要时间,需要试点、评估、推广等一系列必经程序,而高速公路收费长期化似已箭在弦上。弥补明显存在的制度漏洞,防止公路收费长期化滥觞为对不合理利益链条的巩固,除了引入改革能量,还需要以完善细节作为实施的必要前提。

  其一,修订稿提出,高速公路不再规定具体的收费期限,而以该路网实际偿债期为准确定收费期限。什么阶段为偿债收费,什么时候进入养护收费,各地收费公路都应列出预期时间表以便社会监督。建设和运营成本的增加不可控制,不能成为不晒账单的依据,而应作为变量同时公之于众。此外,因偿债收费和因养护收费显然涉及不同的价格标准,如何确立价格标准也需要给出依据。

  其二,根据修订稿,高速公路收费旨在提供高效率、高水平的通行服务,也就是说用路者购买的是增值服务。高速公路的增值服务当然需要体现在便捷和安全两个方面。如果仅仅是收费,而没能提高流动速度、避免事故、提高救援效率等,那么用路者就无法享受增值服务,就意味着甲方违约。因此,对高速公路征收的通行费哪些用于还债,哪些用于人力和办公资本,哪些用于提高服务水平,应予以刚性规范。

  其三,既然强调高速公路收费实施的是市场原则,那么用路者作为买方就有权利得到相对平等的议价权。这包括对卖方运营情况的知情权,也包括对收费标准的商议权。而事实上,此前民间要求收费公路账务公开的种种努力,大多不了了之,用路者要面对的,通常是一个由地方利益、部门利益共同构成的强大对手,基本不具备议价能力。让收费令人信服,就要引进阳光,让社会力量起到监管作用。

  其四,需要对公路收费体制变革带来的冲击做好预案。过去,为了将非收费公路变成收费公路,地方不乏擅自通过改扩建将非收费的次级公路变成收费公路,今后,会不会出现借发展经济之名,改扩建高速公路的新风潮?重大工程项目审批、环评如何界定高速公路建设的必要性?对于已擅自升级的公路,显然不能再改回去,那么收费是否应该取消?即使卡住了不必要高速公路建设潮,特许经营公路会不会成为新的利益平台,导致特许经营公路大兴其道?

  最有说服力的,不是强调高速公路长期收费的合理性,而是有能力遏制可能出现的负面效应。在《收费公路管理条例》结束征求意见后,相信公众呼声会以一定方式在最终修订稿中予以体现。但最需要的,是呈现出公共利益至上的修法思路,呈现出以深度改革破解不合理利益格局的决心。有了这两点,公路收费长期化和机制化才能具备充足法理性。(徐立凡)

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